17 feb. 2019

¿Por qué en Colombia hay tantas reformas tributarias?


Desde hace 29 años el país ha tenido 14 grandes reformas tributarias, y es un fenómeno que dadas nuestras condiciones macroeconómicas no va a cambiar en el corto ni mediano plazo. Entonces, usted como contribuyente solo tiene dos alternativas: lo percibe como una oportunidad o como un gran problema.

La situación de constantes cambios tributarios en Colombia es más vertiginosa de lo que uno creería; desde el año 1990 se ha aprobado una reforma tributaria cada 2 años, pero incluso las reformas desde el punto de vista práctico tienen una vigencia de menos de 2 años. Veamos, por ejemplo, la Ley 1819 aprobada el 29 de diciembre de 2016, reglamentada por el Decreto 2250 expedido el 29 de diciembre de 2017 e, interpretada por la DIAN mediante el Concepto Unificado 0912 del 19 de julio de 2018. La declaración de renta de personas naturales del año gravable 2017 tenía como fecha de vencimiento el 9 de agosto de 2018, es decir, realmente desde el último Concepto Unificado hasta la fecha de vencimiento para declarar pasaron 20 días.

Para contextualizar al lector: ¿por qué son importantes los conceptos y decretos sobre las reformas tributarias?, porque las leyes regulan conductas muy generales que se prestan para todo tipo de interpretaciones, entonces se necesitan otras herramientas normativas de inferior jerarquía para hacer entendible la ley, pero que en su ánimo de complementar la ley no puede contrariarla. Para ilustrar el asunto, suponga que se expide la Ley 01 que simplemente manifiesta: “Las mascotas tienen derecho a viajar en transporte público masivo”, entonces las personas empiezan a preguntarse cosas como: ¿qué tipo de razas?, ¿si considero un caballo una mascota puedo ingresar con él?, ¿pueden las mascotas ocupar asientos?, ¿puedo viajar con más de una mascota?, ¿las mascotas pueden tener los mismos derechos de los humanos? Todas las anteriores son preguntas válidas que surgen frente a cualquier ley, por eso son necesarias otras fuentes normativas para orientar y dar claridad sobre las condiciones en que se debe cumplir dicha ley.

Es decir, y volviendo al ejemplo original sobre la Ley 1819 de 2016, el contribuyente que no conoce ni estudia normas tributarias solo tuvo 20 días de certeza para saber como debía realizar su declaración, no fueron 2 años en realidad. Y para acabar de rematar, en el mismo 2018 fue expedida otra reforma tributaria, la Ley 1943, que aún estamos a la espera de su normativa complementaria para entender como se aplica.

Dichos cambios normativos en materia tributaria, si bien obedecen a la falta de políticas internas que estabilicen constitucionalmente los planes económicos por periodos de al menos 12 años, ya que no puede ser que un presidente nuevo cambie totalmente los objetivos económicos cada 4 años, tienen una razón mucho más poderosa que es la presión externa. ¿Por qué?, en la época actual, la herramienta por excelencia en la geopolítica para controlar otros países no es la guerra como muchos creen, es el capital, por la sencilla razón de que usted cuando pone los recursos pone las condiciones.

Analicemos el presupuesto de Colombia VS el recaudo de la DIAN VS el saldo de la deuda externa pública VS el saldo de la deuda interna pública, de los últimos 18 años: *cifras en billones de pesos


Año
Presupuesto nacional*
Recaudo DIAN*
Saldos deuda pública externa*interna* TRM 11/02/19
2001
63
25
73.4 42 
2002
67
28
71.251 
2003
72
32.2
77 59 
2004
82
38
81 66 
2005
92
44
7685.2  
2006
106
53
82.1 91.4
2007
117.1
60.2
9094.3
2008
125.2
67
92.1105
2009
142
69
116117.3
2010
149.8
70
124131
2011
151.3
87
133144
2012
165.7
99
144 154.4
2013
191.4
105
163176
2014
197
114
184.3196
2015
207.6
124
204.3201
2016
210.4
127
220232.1
2017
229.3
136.5
223257
2018
235.6
144.4
226.2 – --
2019
258.9
--
--
Fuente: Ministerio de Hacienda, DIAN y Banco de la República.

Históricamente, para no aburrirlos con más tablas, según el Ministerio de Hacienda desde el año 2000 los ingresos por impuestos equivalen en promedio entre el 40 % y 50 % de los ingresos totales de la Nación. Mientras otros ingresos esporádicos equivalen en promedio entre el 30 % y el 40 % de los ingresos totales de la Nación, pero son ingresos con tendencia a la baja durante los últimos años; estos son, por ejemplo, los derivados de la venta de petróleo, los dividendos y las ventas de empresas del Estado.

El recaudo de impuestos en Colombia sobre PIB es 19,8 %, el promedio de Latinoamérica es 22,7 %, y de la OCDE es 34,3 %. Fuente: OCDE 2018.

De todo anterior se pueden realizar muchos análisis financieros y sacar múltiples conclusiones, pero básicamente podemos manifestar que:

1. Nuestro recaudo de impuestos es muy bajo comparativamente.

2. Dependemos en un gran porcentaje de ingresos esporádicos que no garantizan estabilidad financiera en el mediano plazo.

3. Los ingresos que tenemos nunca han sido suficientes para cubrir los gastos del Estado.

Y lejos de centrarnos en la discusión de si es culpa de la evasión de impuestos o la corrupción pública, lo cierto es que objetivamente no podemos contar con esos recursos hasta que los recauden o eviten que se los roben.

Entonces, como no somos un país autosuficiente financieramente tenemos que salir a buscar créditos en la banca internacional que esta conformada por los países más poderosos (financiación externa), o emitir bonos y títulos para que inversionistas depositen su capital (financiación interna). Ahora dígame usted, qué cara le pone a su vecino cuando se acerca a pedirle dinero prestado, pero usted sabe que debe 6 cuotas de administración, está desempleado, tiene hipotecada la casa y hace poco vendió el carro. Bueno, esa es la misma cara que le ponen a Colombia para prestarle dinero, porque tiene problemas de conflicto armado, un aparato productivo pobre, un nivel de escolaridad bajo, un problema de narcotráfico sin solución a la vista y, altos niveles de corrupción y evasión. Entonces, nos prestan dinero pero nos imponen condiciones, porque ellos tienen que garantizar de alguna forma que vamos a cumplir nuestras obligaciones, no son una beneficencia; y generalmente, esas condiciones van orientadas a proponer reformas tributarias de rápido recaudo que garanticen el flujo de caja de la Nación para cumplir con sus deberes derivados del financiamiento, como por ejemplo: aumentar la tarifa del IVA, aumentar tarifas de dividendos, crear nuevos tributos como el impuesto al patrimonio o, inventarse sistemas complejos y extraños como el CREE, IMAN o IMAS.

El problema es que a largo plazo estas reformas que solo buscan recaudar recursos en el corto plazo afectan gravemente el consumo, la inversión, la competitividad en mercados globales de las empresas, el ahorro, la equidad, la seguridad jurídica y eficiencia del sistema tributario. Todas estas condiciones son desfavorables para que el tejido empresarial interno se desarrolle y, por ende, nubla cualquier posibilidad de que el país aspire a ser autosuficiente en sus finanzas algún día.

Además, hay otras agencias internacionales que se encargan de medir el riesgo crediticio, es decir, que tan riesgoso es invertir o financiar un país, que constantemente también presionan para hacer reformas, porque un alto déficit genera una mala calificación, y eso en términos prácticos significa que el país debe pagar más intereses por los créditos que consiga, y además, deberá ofrecer rendimientos mucho más altos para que los inversionistas inviertan su capital en títulos y bonos de deuda pública.

Por esa sencilla razón es que nuestra deuda pública total a 2017 se situaba en 480 billones de pesos, considerando que actualmente tenemos una TRM relativamente alta.

En conclusión, en Colombia los cambios normativos en materia tributaria no van a parar en el mediano plazo, y la mayoría de reformas venideras solo buscaran un fin recaudista de corto plazo, así que usted como contribuyente puede observarlos como una oportunidad llena de caos, contradicciones, vacíos normativos, nuevos beneficios y posibilidades de hacer planeaciones tributarias; o simplemente sentarse a esperar a que llegue el momento de declarar cada año, para enfadarse con su contador y amenazar con reemplazarlo en el momento que se entere cuanto debe pagar de impuestos.


Escrito por:
Luis Felipe Zuluaga Monares
Abogado Tributarista

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